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国外官员财产公示制度调查
发布时间: 2013-2-28 16:19:39       阅读次数: 1524


 国外官员财产公示制度调查

                  发达国家用百年打磨财产公示
  编者按:近来,多地政府官员公开表示愿意公布自己的财产。对于国家公务员财产申报公示制度,中国从1988年有人大代表首次提出,到近年来新疆阿勒泰、浙江慈溪以及广东等地的试水,经过了20多年的艰难历程。近来,随着“表哥”、“房姐”之类的贪腐现象屡屡被网络揭出,更凸显出尽快建立和完善公务员财产申报公示制度的必要。不过,面对老百姓对官员财产公示制度的高期待值,许多国家例证表明,财产公示不可能使反腐败一招制胜。本报将分两期刊登驻外记者近来对多国官员财产公示制度进行采访的情况,本文探究的是那些清廉度较高的发达国家到底是如何完善官员财产公示制度,而有些国家为何有财产公示制度却依旧腐败盛行。
  “一个国家如果没有建立公务员财产公示制度,这个国家的反腐败就只能是镜中花、水中月。”新加坡前总理李光耀在推行铁腕反腐制度时的这句话,后来被当地人称为是新加坡当年从腐败到廉洁的一个转折。自从1883年英国首个通过包括官员财产公示制度的法律以来,占世界一大半的137个国家已经建立或执行财产公示制度。不过,其中被认为比较廉洁的国家却仅一小部分。中外许多学者认为,腐败的滋生有多种因素,而打击腐败也绝非使出一套降龙十八掌就能解决的,财产公示制度的有效性需要整个社会监督和信用体系共同提升。但无论如何,更多的公开和透明是惩治腐败的必要途径。

          “公开官员财产是反腐决心的试金石”
  124日,美国参议院外交关系委员会为该委员会主席克里被任命为国务卿举行听证会。此前,克里于23日公布了自己写给司法部法律顾问的信件,称如果当选国务卿,他将按照政府官员的道德标准要求自己,和妻子一起出售近100项的投资,消除因当国务卿而可能产生的利益纠葛。克里表示,他将在90天内剥离这些资产与自己的关系,并承诺不参与妻子名下16家公司的经营管理,其中包括在中国上海的一家食品公司。根据参议院2011年披露的结果,克里的资产超过1.84亿美元。这些情况,任何一名美国公众均可在国会网站上查询。不仅美国国会议员如此,包括美国总统、副总统每年纳税及收入情况的明细均被公布在网站上,供民众查询。
  在美国,这样的公示已经很难吸引人们的眼球,只有一些专业人士、媒体会认真研究这些候任官员的财产公示。相对而言,许多国际媒体对近来中国官员财产公示的新闻要感兴趣得多。英国广播公司24日称,中国近来不少官员表露出“不怕个人财产公开”的态度。广州市南沙区已经被选择作为官员财产公示的试点,春节后将“一定范围内公开”,但能取得多大效果值得关注。
  广州并非是中国第一个探索官员财产申报公示制度的地方,之前新疆、浙江等地也做过相应的探索。路透社称,从广州市官员的表态来看,财产公开仍需要“上级”批准。而中国一些“上级”高官也对此表现出积极态度。去年年底,时任广东省委书记的汪洋公开对此公开作出积极表态。英国《泰晤士报》称,由于担心财产公示,从北京到上海、广州,一些官员开始“恐慌性卖房”。一些急待售出的豪华公寓房,显然从没有人在里面住过,让外界猜测或许是主人从他人手中获得的“礼物”。
  “德国之声”一篇题为“公开是反腐决心的试金石”的文章称,世界范围内,从俄罗斯到阿拉伯世界,腐败已成为一个烫手的政治议题,屡屡引发社会抗议。因此,包括崛起中的金砖四国,都对腐败带来的社会成本有更清晰的认识,也不再将腐败作为生活中无法改变的事实。文章引述透明国际组织发言人的话肯定中国领导人针对反腐的政治意志的重要性,但称中国反腐实际中存在的技术问题。而官员财产公示、政府预算透明、公民的知情权,这三个公开对反腐来说最为重要,这也是检验中国领导人反腐决心的试金石。

向全社会公示有利于监督
  公务员财产公示制度最早起源于典。早在18世纪,瑞典人就有权查看首相的纳税清单。而英国则是最早对官员财产公示进行立法的国家。1883年,英国议会通过《净化选举,防止腐败法》,其中规定了对竞选议员的候选人必须对资金进行公示的规定。官员财产申报制度在全球得到大范围推广,则是从上世纪七八十年代开始的。随着各国政府对经济的干预加强,官员权力膨胀,各国掀起制定“阳光法案”的浪潮。美国1978年通过的《政府伦理法案》,对立法、司法、行政机构的官员统一做出规定,所有官员必须填写统一的财产登记表格如实报告财产收入。法国1983年颁布《政治家生活财产透明度法》;加拿大1994年制定《公职人员利益冲突与离职后行为法》。2008年俄罗斯通过《反腐败法》,次年正式实施,时任总统的梅德韦杰夫亲自带头公示自己的财产。
  在美欧多数国家,有关反腐败法律强调的多是“财产公示”而不只是“申报”。“公示”目的就是让公众可以通过财产公示材料,发现公务员有没有隐瞒财产,收入与支出是否相符。《环球时报》记者日前走访伦敦伊灵地区国会议员沙玛。他对记者称,公示财产是他每年最重要的几件事之一,这件事马虎不得,万一有个笔误,也会产生很大麻烦。沙玛说,由于在政府担任要职的官员通常是国会议员,所以个人财产公示这方面,在竞选时就要做好。通常,他们需要按国会的要求填表,把自己的收入和来源一笔笔写清楚,并表示一旦当选将不会和任何商业利益有瓜葛。
  英国社会最看重保护个人隐私,但对官员财产公示,英国人的看法基本一致。伦敦当教师的汤普森对《环球时报》记者说,从政本身就是被认为要为公众服务,所以官员的清廉和对外界的公开是必须要做的事,作为公仆,在位一天就该透明一天。对于议员和官员财产公示,媒体也会紧盯。每年都会有英国媒体自发评选“最富有的议员”或部长,“最知道节约公家财产的议员”排行榜,这些榜单一经晒出,老百姓自然心中有数,知道来年大选时,选谁不选谁。
  多数国家官员财产公示都是不断完善的。美国于1978年通过《政府伦理法案》,规定官员财产公示制度;1989年又通过《伦理改革法案》,对财产登记做进一步详细规定,国会议员和联邦雇员在卸职后一定年限内不得出任与在职期间的职权有利益冲突的公司职位等。同时根据这项改革法案,美国廉政署脱离人事署,成为独立向总统负责的强势机构。2007年,围绕围会共和党的一系列游说集团丑闻又促使美国加重在官员财产申报方面的处罚力度。财产申报作假不仅要付出高达5万美元的罚金:还构成足以判作假者入狱的刑责。20122月,美国众议院提出对《政府伦理法案》再次进行修正,其中最重要的修正内容之一是,要求议员在向众院和参院提交有关财产公示报告后,必须立即将其上网,使所有公众在网上可查。
 

 严密监管体系有效防腐
  许多国家在经济发展过程中都曾经历腐败猖獗和强化治理的阶段。韩国历任总统都曾进行过一次次反腐社会运动,如朴正熙的“庶政刷新运动”、全斗焕的“社会净化”运动、卢泰愚的“新秩序、新生活”运动,但腐败现象仍继续蔓延。1981年,当时的韩国总统全斗焕制定了《公职人员伦理法》,首次规定公务员财产登记制度。但该法案并没有多大效果。韩国治理官员腐败最具有决定性意义的举措是1993年金泳三总统推出了公职人员财产公示制度和金融实名制,被媒体称为“改变韩国历史的革命”。1993227日,金泳三上台后第3天即公布了自己及家人的财产情况,当年5月,韩国国会通过了《公职人员伦理法》修正案,规定担任公职者必须在一定时期内向有关部门报告自己及配偶、子女的财产状况,包括数量、来源、变动等内容,并要做出“令人满意”、“合理”的解释和证明。该法案要求自总统以下3.4万人必须申报财产,名高官必须向社会公示财产。
  为了使官员财产公示能落到实处,1993812日,金泳三根据宪法“总统紧急命令权”闪电发表了实施金融实名制的命令。通过金融实名制,韩国政府更准确掌握了官员们个人财产状况。金泳三主导的这场史无前例的廉政风暴,惩治了5000多名官员,包括议员、法院院长、多个部门长官等大批达官显要,也使官员财产公示深入人心。
  日本1992年出台《国会议员资产公开发》.规定财产公示制度。不过日本大阪府吹田市的一位公务员对《环球时报》记者说,官员财产公示有一定作用,但不能完全防止贪腐和巨额资金来源不明的事情。这主要是因为日本相关法律没有严密体系,也没有有效的监督机构。如公示内容中不包括银行活期储蓄,就算有10亿日元活期存款,申报财产时也照样可以说自己身无分文。这名公务员说,有些议员、官员贪污受贿的金钱也有各种方法“安置”,一些企业甚至会为官员专门建立匿名股东账户。
  在俄罗斯,据俄prime通讯社的调查,超过70%的受访者认为官员财产公示对反腐起不到什么效果。有分析认为,由于缺乏监察与核实严密体系以及强力机构,尽管普京带头公示,但几乎所有官员公示的都只是工资表上的数目。

 完善财产公示至少需要5
  日本社会学学者上村邦彦对《环球时报》记者说,
 财产公开制度从被确定到立法、执行、反复完善,这个过程最起码要5年以上。财产公开制度其实只是一个方面,要想取得反腐良好效果,还要提高监察水平。东方国家的文化传统中.有很多不透明的东西,而整个社会的公开和透明,配合官员财产公开,才能有效防止和惩治腐败。
  大连海事大学世界经济研究所所长刘斌接受《环球时报》记者采访时表示,公务人员财产申报和公示是反腐组合拳中的一个重要部分。官员和公务员拿的是纳税人的钱,他们当然应公开自己的资产,这便于舆论监督。
  中国现代国际关系研究院研究员江涌对《环球时报》记者说,现在世界许多国家都实施了官员财产申报和公示制度,但总的来说,发达国家官员财产公示制度对反腐的抑制作用较明显。这主要是因为,这些国家在官员财产公示及对个人金融税务监管方面的规定比较周详。在这些国家,财产公示不光是对公众公开官员有多少财产,还要涉及可能的关联交易,比如投资的公司是否享受了便利等。而在有的国家,虽然也有官员财产公示制度,但整个社会监督体系、信用状况等都比较差,使官员财产公示制度失去意义。反腐不是一件简单,的事情,不要把官员财产公示看成反腐特效药,但中国应该勇敢地迈出第一步,日后可以逐步加以完善。

  推财产公示,考验发展中国家决心
  有关国际组织的“清廉指数”排名中,东南亚及拉美一些国家的排名并不高,但在这些国家“当官”,大多都要过财产公示或申报这一关。总有人说,在一些发展中国家,很多反腐措施“形同虚设”,但实际并不完全如此:因财产公示制度被拉下马的官员政要有菲律宾“第五号人物”最高法院首席大法官、巴西参议长和总统府民事办公厅主任、泰国卫生部长等人。在这些发展中国家,财产公示制度的推动都有法可依,随着社会的发展,相关措施的落实也有媒体和民间各种力量的监督。
           财产公示和申报细则真不少
  “我们誓以至诚,遵守法律,毫无保留地为民众服务。如违反誓言,愿受天上神仙和有神灵物毁灭,让我们被击毙,遭雷劈,遭老虎咬死,家人分散,来世五百代遭受痛苦。”据说,这是柬埔寨官员申报财产时必须发下的毒誓。
  2010年柬埔寨国会审议批准的《反贪法》第17条规定,议员、政府成员、国家反贪腐机构官员、公务员、军警、司法官员、各政党领袖等均为申报财产对象。上述人员在就职或卸任时,必须向反贪机构申报其在国内外的财产和债务。根据法律规定,没有按时申报财产和债务的官员将面临1个月至1年有期徒刑,并处约25美元到500美元的罚款。
  在东南亚国家,近年来确实出现因未按期公示财产而被判刑或落马的官员。20082月,新上任的泰国卫生部长猜亚因没有按照宪法,在任职一个月内申报个人全部财产而丢官。猜亚任职两个月后,才公示妻子持有的约55万元人民币股票。受理猜亚等官员财产申报的独立机关是泰国预防与惩治腐败委员会。129日,《环球时报》记者联系这个反腐委员会负责财产申报部门的一名官员,他介绍说:“按法律规定,委员会有权对全国几十万官员进行财产调查,但目前规定必须申报的主要为重要岗位官员,约有四五千人,包括总理、部长、政府顾问、议长、省长、市长、县长等中央和地方政治家,也包括法院院长、检察院检察长、各军种司令、各部次长、厅长、海关、税务、警长、董事长等政府高层公职人员和国营机构高管。”对其他下级官员,如果有贪污腐败的线索,反腐委员会将随时介入调查。
  泰国官员分为13个级别(13级最高),目前必须申报者一般为9级左右、并且担任重要岗位负责人的官员。这位官员表示:“对于财产申报的资料,也分两种情况进行处理,政治家包括内阁、议员等财产申报对社会公开,其他高层公职人员不对外公开,由反腐委员会进行调查。”在该委员会网页上,可以查询必须申报财产的官员范围、申报程序相地点、司法依据、惩戒措施等内容,还有申报表格供下载。
  菲律宾设计官员财产公示的法规有很多。现行的1987年菲律宾宪法第17章第11条明文规定,所有政府官员和员工,不论是正式或临时工,都必须提交资产、负债和净资产报表,军政高层的申报还应依法向公众透露。1989年,菲律宾《政府官员,员工行为和道德标准法典》第8章规定,政府官员必须在任职后30天内以及之后每年4月底前、离职后30天内提交资产、负债和净资产报表。报表涉及配偶及跟他们住在一起的未满18岁未婚子女的相关资产。提交的报表需保存10年。按照这些法规,官员的“灰色收入”也应公开。
  巴西议会2011年通过的《清廉档案法》规定,凡故意隐瞒财产、逃税漏税者不得参加政治竞选。新闻媒体可向选举法院了解有关参选人财产申报的情况,因此,参与政治选举的官员及其家庭财产都是公开的。2012年,巴西政府决定上网公布所有联邦政府公务员收入情况,其中包括总统、副总统、部长、议员、联邦最高法院大法官等。上网公布的收入包括公务员的工资、加班补贴、出差补贴等。上网公布的法规刚实施时,曾受到议员以及议员助手的抵制,认为这是侵犯个人隐私权,也有一些公务员担心自己的收入在网上“晾晒”会被犯罪分子“盯上”,增加不安全感等。经过一段时间的公开辩论,最后议会参众两院同意将议员的收入情况在网上公布。

各界监督配合财产公示
  尽管有“毒誓”也有相关法律,但柬埔寨官员的首次财产申报并不顺利。20114月,柬24854名应申报财产的官员只有10人向反腐败机构延期申报。这次申报范围包括土地、房产、珠宝、黄金、车辆、商业活动中的自由资金及借贷等。按规定每两年申报一次,第一次无须申报财产来源,第二次开始要申报来源。申报文件列为机密文件。
  即使如此,柬埔寨在“国际透明”组织公布的《2012年贪污腐败印象指数》排名中依旧落后,在涉及的176个国家和地区中,柬埔寨的廉洁程度排第157位。美国国际开发署长期资助柬埔寨经济学院研究柬埔寨的腐败问题,其发布的相关报告也认为,柬埔寨的腐败问题并不会因为有《反贪法》而得到根本改善,原因是官员财产申报不透明,不透明就意味着官员不想接受社会监督。柬埔寨反腐败机构主席翁仁典表示,腐败问题已经制约国家经济的发展。20129月,该机构收到近800起与腐败相关的举报,但只调查了约250起,逮捕极少数涉案人员,因此也受到很多人的指责。
  “透明国际”组织柬埔寨执行董事郜布烈告诉记者,尽管政府制定财产申报程序是为了反贪腐,但缺乏透明使其变成一套无效的防腐措施。相反,它还可能帮助腐败者透过司法漏洞逍遥法外。郜布烈举例说:“一个官员可以申报100万美元的财产,而实际只有50万美元,那么他在接下来的日子里接受50万美元的贿赂还有什么问题?没有人知道官员到底有多少钱,制定申报制度的人可以说这关系到官员个人的安全问题。”
  对民间的质疑,柬埔寨首相洪森的助理温沙莫告诉《环球时报》记者,柬政府很清楚目前的境况,所以在依法坚持财产申报制度的同时,也努力与国际非政府组织、媒体及民间展开对话,以寻求遏制腐败的有效途径。
  在泰国、巴西等国,媒体也担当着重要的监督角色,揭露出一系列的政治贪腐、官僚渎职案件。20116月,巴西媒体公布时任巴西总统府民事办公厅主任帕洛西在圣保罗市买下一栋房产,但房价远高于他的经济能力,由此,要求帕洛西“解释清楚”。“说不清楚”的帕洛西在媒体的穷追不舍下,只能辞职,接受司法调查。2007年,巴西时任参议长雷南因养情妇和私生子的资金来源可疑被媒体曝光而落马,原来他靠的是一家私人建筑公司的贿赂。去年529日,菲律宾最高法院首席大法官科罗纳被媒体披露未如实申报资产,后被参议院弹劾下台。科罗纳成为菲因违反资产、负债和净资产报表法规而被革职的最高级官员,他是仅位于总统、副总统、参议长和众议长之后的“第五号人物”。科罗纳涉及隐瞒的银行外汇款项高达240万美元。

财产公示,好法规更需好执行
  印度政府施行与官员财产公示制度相关的法规比较早。1961年,印度颁布的《个人所得税法案》规定,所有公民必须申报个人所得并据此缴税,公职人员的工资都被转入银行账户,政府则根据纳税来监控官员资产。但该项制度的落实一直遭遇阻力。20113月,印度比哈尔邦政府约7万名官员没有按期限申报财产,这让该邦首席部长十分为难。同年,印度爆发大规模“反腐败绝食抗议”,总理辛格迫于压力,要求部长以上的官员申报个人财产,并在政府网站公开。当然,此事也是“雷声大、雨点小”,这些高官的资产数月之后才公开。印度媒体认为,行动缓慢是让这些高富有足够时间粉饰账面资产。有分析认为,印度的这种公示实际意义不大。
  被公示高官的数量太少,也都是执政联盟的盟党所出任的中央政府部级以上的职务,总共就百十来人,这与民众的期望值相去甚远。事实上,印度官员财产公示,也是“只看不管”,可以让民众知道这些高官有多少资产,但这些钱到底是从哪来的,民众就无权过问了。
  根据印度中央调查局2012年初的统计,印度是海外避税天堂黑钱的最大拥有者,数额超过5000亿美元。在瑞士银行存款中,印度人的存款总量也最多。《个人所得税法案》颁布半个世纪以来,并没有在官员资产监管中起到多大作用。印度媒体就曾调侃,腐败官员和逃税商人总有办法避开监管,他们绝不会把钱放在可以被监管到的地方,除将资产转移到海外,他们还喜欢把大量现金藏在家里,当你看到官员和富人家门口有很多保安时,应意识到,这不是摆威风,而是真的在守护一个金库。
  在发展中国家,涉及官僚权势阶层的改革制度必须有决策者的勇气与社会舆论的推动。韩国之所以能把官员财产申报制度推行得比较好,除最初金泳三等领导人有魄力外,也与韩国人在反腐问题上不虎头蛇尾有关。相比,印度、泰国、菲律宾等国的官员腐败现象并没有因财产公示而明显减少。泰国国家行政学院政治系教授派汕认为:“泰国的法律很好、很健全,但在执行法律上存在缺陷。”2012年越南第十三届国会第四次会议上曾高票通过《反腐败法(修正案)》,但该法针对官员财产申报和公示的条款很模糊,比如官员如何申报,谁来审查等。根据该法规定:官员定期向所在机关或组织公布,这就相当于领导干部向自己领导下的机关申报,再由自己的下属部门来审查。因此,有越南网民表示,它的效力可想而知。
  中国一名研究亚洲国家政治的学者刚从菲律宾考察回来,他认为腐败问题在这个实行官员财产公示制度的国家依然严重。他30日告诉《环球时报》记者,发展中国家仍处于工业发展阶段,也是腐败高发期。从这些国家的情况看,不要把官员财产公示炒成“灵丹妙药”或“反腐利器”,要把它当成一项反腐措施,建立起社会诚信。
  在柬经商多年的一名华商认为,那种说财产公示等反腐措施在东南亚国家形同虚设的说法是不对的。现在柬埔寨官员很害怕被举报,不管是谁,一说反贪机构都会心有余悸。中国可以从其他发展中国家的官员财产公示制度中吸取经验和教训,按部就班地进行。(环球时报)





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